BKartA nimmt Stellung zur Bußgeldpraxis

Das ging schnell: Nachdem das Handelsblatt heute großflächig über ein Urteil des OLG Düsseldorf berichtet hatte, aus dem sich grundsätzliche Kritik an der bisherigen Bußgeldpraxis ergebe (siehe "OLG Düsseldorf rügt Bußgeldpraxis des BKartA"), nimmt jetzt das Bundeskartellamt Stellung dazu (Pressemitteilung) und bringt auch ein wenig Licht in den teils ungenauen Handelsblatt-Bericht.

Demnach geht es, wie hier bereits vermutet, nicht um ein Urteil von "Anfang Oktober", sondern um das im Ergebnis bekannte Urteil im "Zementkartell"-Verfahren vom 26. Juni 2009. Offensichtlich kommt in der (bisher unveröffentlichten) Urteilsbegründung ein anderes Verständnis der nach § 81 Abs. 4 S. 2 GWB vorgesehenen 10%-Grenze zum Ausdruck. Das BKartA legt diese Schwelle als bloße Kappungsgrenze bei der Berechnung des Bußgeldes aus. Nach dem Urteil des OLG Düsseldorf ist sie dagegen wohl gewissermaßen als "Höchststrafe" zu verstehen, die nur bei besonders schwerwiegenden Verstößen verhängt werden darf. Im Falle eines der betroffenen Unternehmen habe diese Auslegung in dem konkreten Verfahren zu einem niedrigeren Bußgeld geführt.

BKartA-Präsident Andreas Mundt wird in der Pressemitteilung so zitiert:

Würde das Bundeskartellamt in Zukunft der Auslegung des OLG Düsseldorf folgen, würde dies allerdings in vielen Fällen auch zu deutlich höheren Bußgeldern führen. Das Urteil ist noch nicht rechtskräftig. Bis zu einer letztinstanzlichen Entscheidung des BGH sieht das Bundeskartellamt keinen Anlass, etwas an seiner, im Einklang mit der Praxis der EU-Kommission und der meisten EU-Mitgliedstaaten stehenden, derzeitigen Bußgeldpraxis zu ändern.

HeidelbergCement, eines der Kartellmitglieder, hatte nach eigenen Angaben Beschwerde zum BGH gegen das Urteil eingelegt. Es bleibt also noch abzuwarten, ob der BGH der Düsseldorfer Auslegung des § 81 Abs. 4 S. 2 GWB folgen wird.

BKartA prüft Zusatzbeiträge - Krankenkassen als Unternehmen i.S.d. Kartellrechts?

Aus der Pressemitteilung des BKartA von heute morgen: "Das Bundeskartellamt hat am 17. Februar 2010 ein Verfahren gegen neun Krankenkassen der gesetzlichen Krankenversicherung eingeleitet. Es geht dem Verdacht nach, dass die Kassen gegen das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen verstoßen haben, als sie Ende Januar gemeinsam angekündigt haben, Zusatzbeiträge zu erheben."

Die meisten der betroffenen Kassen fordern seit dem 1. Februar einen Zusatzbeitrag von 8 Euro pro Versichertem. Dabei geht es nicht darum, ob die Zusatzbeiträge der Höhe nach angemessen sind. Das BKartA untersucht vielmehr, ob der Ankündigung eine verbotene Preisabsprache zugrunde lag.

Interessant ist vor allem die Frage, ob das GWB de lege lata überhaupt auf die gesetzlichen Krankenkassen Anwendung findet, ob diese also "Unternehmen" i.S.d. GWB sind. Zwar ist der Unternehmensbegriff im Kartellrecht funktional und damit weit auszulegen. Maßgeblich ist allein, ob es um eine wirtschaftliche Tätigkeit geht. Es kommt also insbesondere nicht auf die Rechtsform an, so dass der Einwand fehlgeht, bei den gesetzlichen Kassen handele es sich um Körperschaften des öffentlichen Rechts und schon deshalb nicht um Unternehmen (so aber z.B. Carola Reimann (SPD) ggü. der Rheinischen Post).

Der EuGH hat 2004 allerdings entschieden (EuGH v. 16.03.2004, C-264/01), dass die deutschen gesetzlichen Krankenkassen mangels wirtschaftlicher Tätigkeit keine Unternehmen i.S.d. EG-Kartellrechts sind:

Es ist festzustellen, dass die Krankenkassen der gesetzlichen Krankenversicherung in Deutschland [...] an der Verwaltung des Systems der sozialen Sicherheit mitwirken. Sie nehmen insoweit eine rein soziale Aufgabe wahr, die auf dem Grundsatz der Solidarität beruht und ohne Gewinnerzielungsabsicht ausgeübt wird.

Besonders hervorzuheben ist, dass die Krankenkassen gesetzlich verpflichtet sind, ihren Mitgliedern im Wesentlichen gleiche Pflichtleistungen anzubieten, die unabhängig von der Beitragshöhe sind. Die Krankenkassen haben somit keine Möglichkeit, auf diese Leistungen Einfluss zu nehmen. [...]

Da die Tätigkeit von Einrichtungen wie den Krankenkassen nicht wirtschaftlicher Art ist, sind sie keine Unternehmen im Sinne der Artikel 81 EG und 82 EG.

Zwar hat der deutsche Gesetzgeber seitdem den Wettbewerb unter den gesetzlichen Krankenkassen insbesondere durch die Gesundheitsreform 2007 verstärkt, der EuGH betonte aber schon im Urteil von 2004, dass ein gewisser Spielraum bei der Gestaltung von Leistungen und Beiträgen nicht zu einer anderen Betrachtung führe:

Der Spielraum, über den die Krankenkassen verfügen, um ihre Beitragssätze festzulegen und einander einen gewissen Wettbewerb um Mitglieder zu liefern, zwingt nicht zu einer anderen Betrachtung. Wie sich nämlich aus den vor dem Gerichtshof abgegebenen Erklärungen ergibt, hat der Gesetzgeber bei den Beiträgen ein Wettbewerbselement eingeführt, um die Krankenkassen zu veranlassen, im Interesse des ordnungsgemäßen Funktionierens des deutschen Systems der sozialen Sicherheit ihre Tätigkeit nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit auszuüben, d. h., so effizient und kostengünstig wie möglich. Die Verfolgung dieses Zieles ändert nichts an der Natur der Tätigkeit der Krankenkassen.

Ob die jüngsten Entwicklungen im deutschen Gesundheitssystem zu einer anderen Bewertung führen würden, ist fraglich. Wegen des Vorrangs des europäischen Kartellrechts (vgl. Art. 3 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1/2003) ist diese Auslegung aber bis zu einer möglichen Änderung der EuGH-Rechtsprechung auch im deutschen Kartellrecht verbindlich.

Dann fragt sich aber, ob die jetzt eingeleiteten Untersuchungen nicht in erster Linie politischer Einflussnahme geschuldet sind.